In 2025 bestaat het opbouwwerk in Nederland honderd jaar. Een eeuw waarin het vak veel ups en downs heeft gekend en aan wisselende waardering onderhevig is geweest. Opbouwwerkers proberen de bevolking bij de organisatie van het maatschappelijk leven te betrekken en groepen bewoners aan te zetten tot zelforganisatie.
Neoliberalisme
Een interessante periode als het gaat om de verhouding tussen overheid en opbouwwerkers – en vooral ook de relatie met bewoners – wordt gevormd door de jaren negentig. Het zijn de jaren waarin de verzorgingsstaat van gedaante verwisselt: van de klassieke verzorgingsstaat naar de activerende en marktgerichte verzorgingsstaat (Mellink & Oudenampsen 2022; Woltring 2024). De klassieke verzorgingsstaat bood compensatie voor het noodlot. Door een beroep te doen op collectieve voorzieningen – variërend van onderwijs en volkshuisvesting tot sociale zekerheid, zorg en welzijn – konden burgers de gevolgen van ‘levensrisico’s’, zoals ziekte, armoede en achterstanden, ondervangen. Via sociale rechten garandeerde de overheid gelijke toegang tot de voorzieningen van de verzorgingsstaat.
De verzorgingsstaat zou te duur zijn en mensen te gemakzuchtig maken
Vanaf de jaren tachtig kwam er kritiek op het functioneren van de verzorgingsstaat. Deze zou te duur zijn en mensen te gemakzuchtig maken. De kritiek kwam vooral uit neoliberale hoek en werd verpersoonlijkt door de Engelse premier Thatcher en de Amerikaanse president Reagan, die het terugdringen van de collectieve uitgaven en liberalisering van de economie voorstonden.
Sindsdien is de verzorgingsstaat in de greep van het neoliberalisme en het marktdenken. In vergelijking met andere landen had het neoliberalisme in Nederland niet alleen een opvallend technocratisch karakter, de afbouw van de verzorgingsstaat voltrok zich hier ook in een hoog tempo (Mellink & Oudenampsen 2022). Onder de noemer new public management doortrok het vocabulaire van markt en management de publieke sector. Het ademde de belofte van efficiëntie, snelheid en keuzevrijheid tegenover de traagheid, afstandelijkheid en betutteling van de professionele en overheidsbureaucratieën.
Decentralisatie
Welke gevolgen hadden deze ontwikkelingen voor het opbouwwerk en de relaties ervan met overheid en bewoners? De relatie met de overheid kwam vooral in het teken te staan van decentralisatie en institutionalisering.
Slaagden opbouwwerkers erin om nog duurzame relaties met bewoners aan te knopen?
De gemeenten dwongen samenwerking af tussen een veelheid aan lokale organisaties, met schaalvergroting en het ontstaan van grote organisaties met aparte managementlagen als gevolg. De relatie tussen gemeenten en deze nieuwe welzijnsorganisaties verzakelijkte. Het leidde tot de opmars van bedrijfsmatig werken en later in de vorm van aanbestedingen ook tot marktwerking. Hoe kon het opbouwwerk onder deze omstandigheden overleven en een eigen koers blijven varen? Slaagden opbouwwerkers erin om nog duurzame relaties met bewoners aan te knopen?
Opbouwwerk in de jaren negentig
Kenmerkend voor het opbouwwerk in de jaren negentig was de uitdaging zichzelf letterlijk opnieuw uit te vinden. Als het opbouwwerk achteromkijkt, ziet het dat de legitimiteit van zijn beroepspraktijk vanuit wetenschap en overheid was betwist. Kritiek was er van de kant van sociologen dat het opbouwwerk in de woelige periode van de stadsvernieuwing in de jaren zeventig stelselmatig de kant van de bewoners koos en te weinig normerend optrad door bewoners aan te spreken op hun eigen verantwoordelijkheid voor de leefomgeving.
De overheid toonde zich kritisch over de wildgroei aan organisaties waarvan het directe nut onduidelijk was
De overheid toonde zich kritisch over de ontstane wildgroei aan organisaties waarvan het directe nut in het aanpakken van sociale problemen in haar ogen onduidelijk was. Daarnaast waren er algemene ontwikkelingen in de samenleving die de legitimiteit onder druk zetten. Zo waren eind jaren tachtig de wijken in de grote steden sterk van sociaal-economische en culturele samenstelling veranderd. De basis voor vanzelfsprekende solidariteit (bijvoorbeeld op basis van gedeelde arbeid of afkomst) was weggevallen.
In de jaren negentig dienden zich drie belangrijke maatschappelijke veranderopgaven aan. Die vroegen inzet van de bestuurlijke, de maatschappelijke en de professionele orde én van bewoners: het herstel van de leefbaarheid in verwaarloosde stadswijken, de vermaatschappelijking van de zorg en de aanpak van hardnekkige armoede. Deze opgaven vragen om experimenteerruimte op lokaal niveau. In die ruimte vindt het opbouwwerk zichzelf opnieuw uit (De Wit 1997, p. 145).
Veranderopgave 1: Leefbaarheid
Leefbaarheid was begin jaren negentig een groot vraagstuk in voormalige stadsvernieuwingsgebieden. In de jaren zeventig en tachtig had de nadruk vooral gelegen op het verbeteren van de fysieke leefomgeving en was er nauwelijks oog geweest voor hardnekkige sociale problemen zoals armoede, vervuiling en onveiligheid. Meer welvarende bewoners trokken weg uit de binnensteden en de spanningen tussen bevolkingsgroepen namen toe.
De opdracht was: via het stimuleren van bewonersparticipatie betrokkenheid van burgers bij de buurt verhogen
De landelijke en lokale overheden gingen inzetten op het bevorderen van gemengde wijken om de sociale segregatie tegen te gaan, kozen voor de aanpak van werkloosheid en armoede via scholing en activering en het verbeteren van de sociale veiligheid, en het aanpakken van de verloedering in buurten en wijken.
Het opbouwwerk kreeg een belangrijke rol in die sociale veranderopgave. De opdracht was om via het stimuleren van bewonersparticipatie de betrokkenheid van burgers bij de buurt te verhogen. Ook het vertrouwen in de overheid moest worden hersteld. Dat had in het decennium daarvoor een deuk opgelopen, onder andere doordat veel bewoners zich overvallen voelden door sloopplannen en nieuwbouw zonder dat ze bij die plannen betrokken werden (Canjels & De Wit 1997).
Bewonersinitiatief
Een bewonersinitiatief dat vanuit die opgave in Deventer ontstond, is Cambio Company, een buurtmilieubedrijf waar bewoners in overleg met het gemeentebestuur de buurt op een milieuvriendelijke wijze gingen beheren. Ze onderhielden het groen in de openbare ruimte, en verzamelden gescheiden afval in. Daarnaast ontstonden er praktijken van circulaire economie in de vorm van reparatie- en kringloopwinkels. Het buurtmilieubedrijf nam ook bewoners in dienst die voorheen werkloos of arbeidsongeschikt waren en schoolde hen bij (Canjels & De Wit 1997).
Ingrepen in het bestaande buurtweefsel riepen in die jaren regelmatig verzet op
De opbouwwerkers hadden hier verschillende rollen. Allereerst gingen ze het gesprek aan met bewoners over hun zorgen over de verloedering in de buurt. Ze verkenden met hen de samenhang tussen een schone leefomgeving en levenskwaliteit en hoe bewoners daaraan konden bijdragen. Daarnaast zochten de opbouwwerkers doelbewust verbinding met al bestaande buurtinitiatieven. Ze organiseerden ook scholingsvoorzieningen en traden op als adviseur rond organisatie en strategie. Dat vroeg om een lange adem, want onderhandelingen tussen bewoners en gemeente gingen vaak over complexe (ook juridische) zaken en vroegen om doorzettingsvermogen, geloof in het eigen kunnen en veerkracht (Canjels & De Wit 1997).
Veranderopgave 2: Leefbaarheid en vermaatschappelijking
In de jaren negentig werden binnensteden door projectontwikkelaars, stedenbouwkundigen en beleidsmakers in het economisch domein steeds meer gezien als een vliegwiel voor economisch rendement. Ingrepen in het bestaande buurtweefsel riepen in die jaren regelmatig verzet op, vooral als die stedelijke ontwikkeling gepaard ging met de gedwongen verhuizing van oorspronkelijke bewoners naar groeikernen (new towns) in de nieuw ontgonnen Nederlandse polders.
Het opbouwwerk kreeg de opdracht om met bewoners nieuwe arrangementen voor wonen en zorg te ontwikkelen
Daarnaast liepen pogingen om – met name ouderen – langer in hun eigen leefomgeving te laten wonen grotendeels spaak door de belangenverstrengeling tussen intra- en extramurale zorgaanbieders. In Amsterdam kreeg het opbouwwerk de opdracht van de gemeenteraad om zij aan zij met bewoners nieuwe arrangementen voor wonen en zorg te ontwikkelen die tegemoetkwamen aan de wensen van een steeds mondiger groep bewoners (Klein Beernink 1997).
Samen met bewoners
Een voorbeeld van die veranderopgave is het Flesseman Project, genoemd naar het gelijknamige gebouw aan de Amsterdamse Nieuwmarkt. Het stadsbestuur wilde in dat gebouw een tehuis voor ouderen creëren. De buurt kwam daartegen in opstand onder de leus ‘Wij willen een stad’, en wist de gemeenteraad ertoe te bewegen het opbouwwerk de opdracht te geven met bewoners aan een plan te werken waarbij sociale woningbouw, waarin ook plaats was voor ouderen, kon worden gecombineerd met een tehuis voor ouderen. Een opbouwwerker kwam in dienst van het bewonerscomité zodat zij onafhankelijk de belangen van bewoners kon behartigen. Dit leidde tot allerlei nieuwe initiatieven, zoals een klusdienst voor ouderen, het installeren van alarmen in huizen, dagactiviteiten voor ouderen met beperkingen die sociaal geïsoleerd waren geraakt. Voor de thuiswonende ouderen kwamen voorzieningen, zoals avondmaaltijden, nazorg, een afgeschermde tuin, en recreatieve activiteiten. Een derde vernieuwing was de oprichting van een stichting die zich met het welzijn van ouderen bezighield, rond hun onafhankelijkheid, hun financiën, en andere leeftijdgerelateerde zaken.
Opbouwwerk positioneerde zich in de jaren negentig als legitieme partner van bewoners, beleidsmakers en maatschappelijke actoren
Opvallend aan het Flesseman Project, en kenmerkend voor het opbouwwerk, is de gerichtheid op zowel de concrete noden van de ouderen als de betrokkenheid van de hele Nieuwmarktbuurt (Klein Beernink 1997).
Veranderopgave 3: Armoedebestrijding
De derde maatschappelijke veranderopgave diende zich aan in de vorm van een integrale aanpak van armoede en sociale ongelijkheid. Armoede en de daaruit voortkomende sociale uitsluiting zijn vaak een optelsom van onvoldoende inkomen of werk, slechte huisvesting en gezondheid, in een vaak ongezonde leefomgeving. Dit vroeg om een strategie die de grenzen tussen beleidssectoren én tussen burgers en professionals wist te slechten. Voor het opbouwwerk lag er een belangrijke coördinerende rol in het mobiliseren van gemeenschappen, het afstemmen met systeemactoren, en het bijdragen aan lokale, regionale, nationale en soms ook internationale beleidsontwikkeling (Ten Haeff 1997).
Een van die projecten speelde zich af in de Kruidenbuurt in Eindhoven. Die buurt kende een hoge werkloosheidsgraad, veel lichamelijke, geestelijke en relatieproblemen, en verslavingen aan alcohol, drugs of gokken. Samen met het bewonerscomité voerde de opbouwwerker een buurtonderzoek uit om te kijken waar behoeften lagen waarin kon worden voorzien. Op basis daarvan kwam er een informatiewinkel in de buurt, als uitvalsbasis voor nieuwe zelfsturende werkgroepen en het zelf kunnen beheren van buurtvoorzieningen. Ook werd de huurderscommissie onderdeel van het informatiepunt en kwam er een jobpool in de buurt (Ten Haeff 1997).
Opbouwwerk als legitieme partner
Het opbouwwerk wist zich zo in de jaren negentig als legitieme partner van zowel bewoners, beleidsmakers als andere maatschappelijke actoren te positioneren, in wat Kaulingfreks (2023) typeert als de stedelijke ‘tussenruimte’. Ze verwijst daarbij naar het op het eerste oog onzichtbare ecosysteem van relaties en ontmoetingen, van schuring zowel als van cohesie, en van zowel gelijkgezindheid als discussie. Bijvoorbeeld over wat leefbaarheid betekent (Deventer), of over hoe zorg en wonen in de buurt kan worden geïntegreerd (Amsterdam).
Opbouwwerkers gebruikten urgenties zoals verloedering en armoede om hun agenda van zeggenschap en agency in te brengen
Die tussenruimte is daarnaast de plek waar compassie kan worden gecultiveerd en waar creatieve oplossingen ontstaan. Opbouwwerkers nestelden zich daar, en gebruikten de maatschappelijke urgenties zoals verloedering, onrust over de omgeving en armoede om de traditionele agenda van het opbouwwerk in te brengen, namelijk die van versterking van zeggenschap en agency van bewoners.
Wat maakte dat het opbouwwerk toen, net als in eerdere tijden van sociale urgenties, meer effectief, efficiënt, duurzaam en rechtvaardig was dan de bestaande strategieën van lokale besluitvorming, die het resultaat waren van voor de buitenwereld niet altijd navolgbare onderhandelingen tussen overheid, publieke sector en marktpartijen?
Kenmerk 1: Collectiviseren
Een eerste kenmerk van de praktijken in Deventer, Eindhoven en Amsterdam is dat opbouwwerkers aan de slag gingen met het collectiviseren van de individuele ervaringen van bewoners. Volgens de Braziliaanse pedagoog Paulo Freire (1970) ontleent het ontwikkelen van een collectief verhaal haar kracht aan het proces van conscientização (ofwel kritische kennisontwikkeling). Hij omschreef conscientização als een proces dat leidt tot een diep begrip van de wereld, waardoor sociale en politieke tegenstrijdigheden te herkennen en te benoemen zijn.
Een belangrijk aspect van kritische kennisontwikkeling is dat dagelijkse ervaringen het startpunt vormen van gezamenlijke reflectie
Een belangrijk aspect van kritische kennisontwikkeling is namelijk dat de dagelijkse ervaringen niet het eindpunt, maar juist het startpunt vormen van verdere gezamenlijke reflectie. Internationaal onderzoek (Gradener 2016) naar hoe opbouwwerkers kwartiermaken in lokale gemeenschappen, toont hoe dit gaat via fusing, het op een terloopse maar doelbewuste manier sublimeren van dagelijkse zorgen van mensen tot een gezamenlijk perspectief.
Freire onderscheidde drie aanknopingspunten voor reflectie. Het eerste aanknopingspunt daarbij is de ‘grenservaring’ van mensen. Dat gaat om ervaringen van armoede, sociale ongelijkheid en gebrek aan kansen in de samenleving. Grenservaringen kunnen momenten zijn van groei en bewustzijn wanneer die gevoelens van onmacht, van nietigheid, van het niet gehoord worden, woorden krijgen. Het legt bloot wat mensen niet kunnen realiseren, maar wat voor hen tegelijk belangrijk is. Dat stem geven aan die ervaringen is een cruciale tussenstap om tot agency te kunnen komen, het tweede aanknopingspunt, namelijk het ontwikkelen van creativiteit en het geloof in eigen kunnen. Een derde aanknopingspunt is het verkennen van positieve toekomstambities. Het ongenoegen van bewoners in Deventer over het alledaagse onderhoud kon zo getransformeerd worden in een buurtmilieubedrijf, dat zijn kracht ontleende aan het feit dat het in staat was toekomstambities van bewoners te belichamen: een schone buurt, arbeid, zeggenschap over de eigen toekomst.
Kenmerk 2: Het versterken van de rol van bewoners in de publieke dialoog
Een tweede kenmerk in die drie praktijken is het op gang brengen van een publieke dialoog tussen de georganiseerde bewoners als belanghebbende partij en de wereld van beleid, maatschappelijke organisaties en markt. Volgens Duyvendak en Uitermark (2005) bouwt het opbouwwerk de publieke sfeer verder uit door burgers te engageren rond gedeelde vraagstukken en nieuwe ‘publieken’ te vormen.
Opbouwwerkers leerden bewoners hoe machtiger actoren tactisch opereren en welke tegentactieken bewoners tot hun beschikking hadden
Om de logica van bewoners onderdeel te maken van de politieke besluitvorming, schiep het opbouwwerk in het Flesseman Project ruimte aan de ‘publieken’ rond de Nieuwmarkt om hun behoeften aan zorg en wonen te concretiseren in een gewenst dienstverleningsaanbod.
Zulke processen vragen volgens armoedeonderzoeker Ibrahim (2017) om een gedeelde visie die individuele en collectieve doelen verenigt. Het is de opbouwwerker die hierbij de openbare deliberatie en besluitvorming regisseert, waarbij recht wordt gedaan aan verschillende opvattingen over het ‘gedeeld belang’, maar ook aan de veranderlijkheid ervan naarmate de dialoog zich ontwikkelt.
Kenmerk 3: Structureel veranderen van de machtsdynamiek
Een derde kenmerk is het werken aan het structureel verankeren van de zeggenschap van bewoners. Ibrahim (2017) omschrijft dit aspect van grassroots-innovatie als ‘[the] need to challenge the unequal power relations between them and other development actors. Collaboration […] is therefore essential to induce institutional change and to enhance the bargaining power of local communities vis-à-vis other actors.’ De uitdaging hier is hoe de nieuwe ‘publieken’ – zoals die rond de Nieuwmarkt en in de Kruidenbuurt waren ontstaan – een structurele en gelijkwaardige stem houden in de vraagstukken die hen aangaan.
Opbouwwerkers leerden bewoners hoe machtiger actoren tactisch opereren en welke tegentactieken bewoners zelf hadden
Allereerst zetten opbouwwerkers in op politieke educatie. Ze leerden bewoners hoe machtiger actoren tactisch opereren en welke tegentactieken bewoners zelf tot hun beschikking hadden. Een belangrijke tegentactiek van de Eindhovense Kruidenbuurt richting het stadsbestuur was bijvoorbeeld het benutten van het terreinvoordeel. Om in gesprek te gaan met bewoners moesten bestuurders en ambtenaren naar het Buurtinformatiepunt komen, het epicentrum van de buurtactiviteiten. Dat laatste illustreert hoe bewoners zelf de condities kunnen formuleren voor daadwerkelijke co-creatie van alledaagse politiek.
Een tweede element van politieke educatie is het benutten van de kracht van de verbeelding. Lukes (2005) munt dit als het ontwikkelen van counterfactuals. Deze ontstaan wanneer mensen met elkaar alternatieven ontwikkelen voor bestaande situaties of uitkomsten. Rond de Amsterdamse Nieuwmarkt kwam dat verbeeldingsproces goed op gang met de besluitvorming over de bestemming van het Flesseman-gebouw. De leus van de Nieuwmarkt-buurtbewoners ‘Wij willen een stad’ stimuleerde tot het verbeelden van alternatieve werkelijkheden. Zoals over hoe de zorg eruit zou kunnen zien wanneer de buurt oudere bewoners in de gemeenschap houdt. Of hoe de buurt eruit zou zien als de macht van de projectontwikkelaars beteugeld zou kunnen worden. Zo verschoof de onderhandelingsmacht van de stadsplanners en de zorgaanbieders naar de bewoners.
Historisch sterke papieren van opbouwwerk
Wat valt er te leren uit deze kleine geschiedenis van het opbouwwerk in de jaren negentig? Ondanks dat de drie praktijken uit Deventer, Amsterdam en Eindhoven niet per se representatief zijn voor het opbouwwerk in die periode, tonen de opbouwwerkers die we in deze praktijken aan het werk zagen dat het ambacht en het vak ook in tijden van neoliberaal beleid van grote betekenis kan zijn voor bewoners. Drie lessen willen we eruit lichten.
Het opbouwwerk wist zich te nestelen in een neoliberaal idioom van individuele verantwoordelijkheid
Allereerst laat het opbouwwerk zoals we dat hebben geschetst aan de hand van praktijken in Eindhoven, Amsterdam en Deventer zien dat het zich kan ontvouwen als een soort ‘parallelle’ praktijk aan en naast de beleidswerkelijkheid. Tegen de heersende politieke moraal om het individu en de individuele verantwoordelijkheid te cultiveren, ondersteunde het opbouwwerk processen van collectivisering. Het opbouwwerk wist zich te nestelen in een neoliberaal idioom van individuele verantwoordelijkheid en smeedde ondertussen verbindingen tussen groepen die eerder gesegregeerd van elkaar leefden. Tegen de verdrukking in kwamen vormen van publieke belangenbehartiging op, zoals bij de casus in Amsterdam, waar tegenmacht ontstond tegen de marktlogica van de zorgsector. Waar maatschappelijke organisaties zoals woningbouwcorporaties en zorginstellingen onder een marktregime moesten opereren, wisten opbouwwerkers in de Eindhovense Kruidenbuurt met een bewonersagenda die logica enigszins om te buigen naar een logica die responsief is voor de belangen van hun gebruikers.
Onvermoed oplossingsvermogen
Ten tweede blijkt dat grassroots werken onuitroeibaar is. Dat treedt vooral op waar de overheid tekortschiet in haar beschermende taak, of niet in staat is haar regierol vorm te geven door de complexiteit van de maatschappelijke uitdagingen. We zagen hoe burgers hand in hand met opbouwwerkers het publieke belang opeisen wanneer bureaucratie en markt dat publieke belang veronachtzamen, omdat ze te veel met hun eigen probleemdefinities bezig zijn. Ondanks het gekortwiekte maatschappelijk middenveld, bleken bewoners in Deventer, Amsterdam en Eindhoven elkaar te vinden rond vraagstukken die voor hen van belang waren: wonen, zorg, samenleven, bestaanszekerheid.
Wat ten derde in grassroots werken opvalt, is het onvermoede en verrassende oplossingsvermogen dat mensen met elkaar kunnen ontwikkelen voor hardnekkige sociale vraagstukken. Waar beleid en publieke sector elkaar met enige regelmaat aan de tekentafel ontmoeten om tot integrale oplossingen te komen, mobiliseren opbouwwerkers de creativiteit die in mensen zelf zit. Die is inherent integraal, omdat mensen niet denken langs de classificaties van beleid (wonen, zorg, groen), maar in de effectiviteit van de oplossingen. Hun handelen is per definitie holistisch, omdat het in de context van hun alledaagse leven plaatsvindt en de feedback-loop direct is: Werkt het, of werkt het niet? Voel ik me betrokken of niet? Is het voor mij wel of niet van belang?
Het loont om als opbouwwerker je eigen professionele logica met zelfvertrouwen uit te dragen
Opbouwwerkers stimuleren de interacties tussen mensen en organisaties in de directe leefomgeving, gericht op concrete verbeteringen die mensen kunnen ervaren. Ze arrangeren die betrokkenheid als basis voor gezamenlijk handelen, en bieden ruimte om acties bij te stellen wanneer ze merken dat de energie en het commitment afnemen.
In de praktijken van de opbouwwerkers in Deventer, Amsterdam en Eindhoven zien we een professionele logica aan het werk die bewoners op een informele manier benadert en betrekt; daarbij geduldig manoeuvreert; op zoek is naar wederkerigheid en gedeelde verantwoordelijkheid; voorrang geeft aan een open werkwijze. Dat botst geregeld met de bureaucratische en marktgerichte logica van de overheid die ongeduldig is; mikt op de eigen verantwoordelijkheid van bewoners; denkt in projecten en die afspraken wil vastleggen in kwantificeerbare targets (Spierts 2014).
De twee logica’s zijn ook in de huidige tijd nog goed te herkennen, al lijken de twijfels over de bureaucratische en marktgerichte logica van de overheid toe te nemen. De overlevingskunst van de opbouwwerkers uit de jaren negentig biedt inspiratie voor huidige vakgenoten. Het loont om je eigen professionele logica met zelfvertrouwen uit te dragen en samen met bewoners je stem te verheffen wanneer de logica van de overheid te zeer in de weg zit.
Jeroen Gradener is hoofddocent aan de Hogeschool van Amsterdam, cultuurpsycholoog, publicist, adviseur en programmamaker op het gebied van sociaal beleid, cultuurbeleid en democratie. Marcel Spierts is onafhankelijk onderzoeker en publicist met ruime ervaring in het sociaal werk. Dit artikel is in gewijzigde vorm ook verschenen in Crafting Resilience Magazine 2, uitgegeven door Van Gennep Boeken.
Foto: fotocollectie Anefo - Bewoners van Czaar Peterstraat protesteren tegen verkeer in hun straat