Het is niet gemakkelijk om over armoede te praten. Armoede is vaak ook niet direct zichtbaar en betekent regelmatig een stapeling van problemen. Het gaat niet enkel om te weinig geld, maar ook om onzeker of geen werk, weinig toekomstperspectief, zwakke gezondheid, negatieve sociale en institutionele bejegening en kansenongelijkheid. Veel van dit alles blijft vaak verborgen.
De collectieve zorgverzekering wordt maar door zo’n 50 procent van rechthebbenden gebruikt
Een van de manieren waarop armoede verborgen blijft, is door het niet aanvragen van inkomensondersteunende regelingen. Het niet-gebruik van deze regelingen is geen nieuw fenomeen en was in de jaren negentig al een thema. En het blijft onverminderd relevant.
Verschillende soorten niet-gebruik
In een steeds ingewikkelder stelsel aan minimavoorzieningen – in sommige gemeenten zijn het er wel meer dan dertig – is het niet vreemd dat niet iedereen gebruikmaakt van alle regelingen waar men recht op heeft. Het exacte percentage niet-gebruik hangt af van naar welke ondersteuning precies gekeken wordt.
Voor de algemene bijstand gaat het om ongeveer 35 procent, voor de huurtoeslag en kindgebonden budget ligt dit lager op zo’n 10 tot 15 procent, terwijl het niet-gebruik van gemeentelijke armoederegelingen sterk schommelt, afhankelijk van de gemeente en het type regelingen. Kindregelingen worden doorgaans relatief goed gebruikt met bereikpercentages tot 85 tot 90 procent, terwijl bijvoorbeeld de collectieve zorgverzekering maar door zo’n 50 procent van rechthebbenden gebruikt wordt.
Werkende armen hebben het hoogste risico om verborgen arm te zijn
Er is dan ook veel aandacht voor het terugdringen van niet-gebruik van inkomensondersteuning, zowel landelijk als bij gemeenten. Initiatieven zoals proactieve dienstverlening zetten in op het versimpelen en proactief aanreiken van dienstverlening, en veel gemeenten zijn op zoek naar hoe inwoners beter bereikt kunnen worden.
Wie zijn verborgen arm?
Werkende armen hebben het hoogste risico om verborgen arm te zijn (verborgen armoede is hier gedefinieerd als mensen die geen uitkeringsrelatie hebben met de gemeente en geen gebruikmaken van gemeentelijke armoederegelingen, maar die wel een armoede risico lopen). Dat blijkt uit recente onderzoeken en ook de laatste armoedecijfers.
Armoede onder werkenden is dieper geworden: zij zijn gemiddeld verder onder de armoedegrens gezakt
Een van de opvallendste uitkomsten van de nieuwe methode om armoede te meten, is dat werkenden, in vergelijking met bijstandsgerechtigden, er de afgelopen jaren minder goed in geslaagd zijn om boven de armoedegrens uit te komen. Sterker nog, de armoede onder werkenden is dieper geworden: zij zijn gemiddeld verder onder de armoedegrens gezakt de afgelopen jaren, van 16 naar 23 procent. Een van de grootse armoedevraagstukken de komende tijd is hoe deze trend te keren, en om deze werkenden met lage inkomens wél te bereiken.
Bewust en onbewust
De redenen om geen gebruik te maken van inkomensondersteunende regelingen zijn divers. Studies onder werkende armen laten een duidelijk verschil zien tussen bewust en onbewust niet-gebruik. Bewuste redenen zijn bijvoorbeeld slechte ervaringen uit het verleden, niet goed passend aanbod en wisselende inkomsten.
Onbewust niet-gebruik gaat onder andere om niet weten dat de gemeente ondersteuning kan bieden of denken dat regelingen enkel bedoeld zijn voor mensen met een bijstandsuitkering. Schaamte komt bij deze doelgroep nauwelijks als reden naar voren. Ze komen vaak vooral bij de gemeente om hun rijbewijs te verlengen of hun paspoort aan te vragen.
En nu?
Hoe erg is het eigenlijk, als mensen geen gebruikmaken van armoederegelingen, met name de gemeentelijke armoederegelingen? Maakt het gebruik een verschil, en hoe noodzakelijk zijn deze regelingen om rond te kunnen komen?
Gemeentelijke minimaregelingen zijn doorgaans gericht op sociale participatie en activiteiten voor kinderen
Op de vraag of het gebruik van armoederegelingen een verschil maakt, is eigenlijk geen sluitend antwoord te geven. Een CBS-evaluatie van armoederegelingen in Den Haag laat zien dat het erg lastig is om kwantitatief de meerwaarde van zulke regelingen aan te tonen. Het CBS vond geen duidelijke verschillen tussen de groep die wel en de groep die geen minimaregeling ontving. Mensen die gebruikmaakten van een stadspas hadden niet significant minder gezondheidsproblemen, maakten niet minder gebruik van jeugdzorg of Wmo en hun kinderen verlieten school niet minder voortijdig, in vergelijking met een groep mensen die wel recht had op de regelingen, maar er geen gebruik van maakte.
Nou is dat ook niet zo vreemd, het gebruik van één enkele regeling, zoals een stadspas of een individuele inkomenstoeslag, zal armoede en verwante problematiek niet direct oplossen. Gemeentelijke minimaregelingen zijn doorgaans ook niet bedoeld om het fundamentele inkomens- en armoedeprobleem op te lossen, maar zijn gericht op sociale participatie en activiteiten voor kinderen.
Stukje positiever
Op de tweede vraag – in welke mate zijn deze gemeentelijke armoederegelingen nodig om rond te komen – is het antwoord aan het verschuiven. Tot 2023 gold nog dat de meeste minimahuishoudens volgens de Nibud-voorbeeldbegrotingen de maandbegroting niet rondkregen en niet al hun noodzakelijke uitgaven konden doen zonder gebruik te maken van gemeentelijke regelingen. Dit heeft ook de Commissie sociaal minimum laten zien.
Steeds meer huishoudens kunnen – op papier – noodzakelijke uitgaven doen zonder gebruik te maken van gemeentelijke regelingen
In 2024 is hier echter een omslag in gekomen: sinds de stevige verhoging van onder andere het kindgebonden budget en de huurtoeslag in 2024 komt geen van de huishoudens in de Nibud-voorbeeldbegrotingen onderaan de streep tekort. Een steeds groter aantal huishoudens slaagt er volgens deze begrotingen in – op papier ten minste – om noodzakelijke uitgaven te kunnen doen zonder dat daar gemeentelijke regelingen voor nodig zijn. In 2025 komen de saldo’s van huishoudens nog weer een stukje positiever uit.
Sociaal minimum
Hebben huishoudens dan geen gemeentelijke ondersteuning meer nodig? Dat kun je niet zo stellen. Om van een minimumvoorbeeldbegroting rond te komen, moet je altijd goed met geld omgaan, alle landelijke toeslagen (en (aanvullende) bijstand) aanvragen en geen persoonlijk onvermijdbare uitgaven hebben zoals extra ziektekosten. En we weten maar al te goed dat het leven zo niet werkt.
In 2024 is er iets meer lucht gekomen in de huishoudboekjes van minima
Daarnaast moeten je huur en energierekening ook maar net gemiddeld zijn, anders heb je al gauw een tekort. Niet-gebruik van gemeentelijke regelingen blijft dus wel degelijk van belang.
Maar gezegd mag óók worden dat er iets meer lucht gekomen is in de huishoudboekjes van minima. Het verst komen lage inkomens vooruit met én een verbeterd, simpeler sociaal minimum én een zo laag mogelijk niet-gebruik van regelingen.
Anna Custers is lector Armoede Interventies aan de Hogeschool van Amsterdam. Ze schrijft op deze plek over alles wat opvalt rondom armoede en schuldenproblematiek.
Het onderzoek over verborgen armoede is hier te vinden.