Wat is de winst- en verliesrekening van het denken over burgerschap de afgelopen decennia? In de jaren tachtig besloot de overheid dat de burger meer werk moest maken van plichten, dat het gebruik van onder meer AOW, WAO, AWBZ en WW uit de hand liep en dat de verzorgingsstaat onbetaalbaar werd. Burgers moesten meer onderlinge solidariteit organiseren, meer eigenaarschap van de publieke zaak dragen.
Vaak bleek de burger nuttig als hulpje bij het minder knellend maken van beleid
Sindsdien heeft de overheid onder leiding van uiteenlopende regeringen een terugtrekkende beweging uitgevoerd en door marktwerking, bezuiniging en decentralisatie geprobeerd de burger aan het roer te zetten. Zo ontstond ruimte voor zelforganisatie of eigen initiatief (denk recent aan energiecoöperaties of zorgcoöperaties). En vaak ook bleek de burger nuttig als hulpje bij het minder knellend maken van beleid (door bijvoorbeeld mantelzorg of ervaringsdeskundigheid). Prima, want vrijwilligers waarderen volgens het CBS (2022) hun inspanningen veelal met redelijke of goede cijfers.
Meer verantwoordelijkheid
De burger neemt meer verantwoordelijkheid, misschien is het winst. Ondanks de terugval in maatschappelijke inzet door Covid, staat Nederland er als actiefburgerschapsland niet slecht op. Verenigingen, stichtingen, festivals, sportevenementen en bloemencorso’s, kleinere musea, toneelpodia en (film)theaters kunnen niet zonder hen.
Velen zijn behulpzaam om als bewoner of ouder bij te dragen aan de school, het buurthuis, de vrijwilligerscentrale of de bewonersraad, of als ervaringsdeskundige aan de diensten van de bijvoorbeeld de ggz, verslavingszorg, of de jeugdzorg.
Dé burger?
Alleen, ‘dé burger’? Wat zich opdringt uit recente kritieken van het Sociaal en Cultureel Planbureau (2023), de Nationale ombudsman (2023) en de ‘Commissie Marcouch’ - Versterken weerbaarheid democratische rechtsorde’ (2023) - is de afstand tussen de overheid en een wisselende groep mensen die zichzelf niet of amper als burger lijkt te zien; de mensen die soms terughoudend zijn om te stemmen, vaker terughoudender zijn om mee te doen aan vrijwilligerswerk en bij wie het al helemaal niet in hun hoofd komt om zich te melden op een inspraakavond van de gemeente of een vergadering van een politieke partij.
Zelfs als men er tijd voor heeft, houdt niet iedereen van discussiëren of zelforganisatie
Zelforganisatie of participatie in beleid is een brug te ver voor mensen die stress ervaren door hoe ze wonen, stress door hoe ze hun opleiding moeten afronden, al dan niet met hoge schulden, stress door de eisen waar ze aan moeten voldoen om een baan te krijgen of te houden, stress ook door een wereld in conflict. In die omgeving burgerschap begrijpen als medeverantwoordelijkheid dragen voor de publieke zaak is om tenminste twee (overbekende) redenen een vergissing.
Drama van de diplomademocratie
Ten eerste organiseer je zo de voorzetting van reeds bestaande ongelijkheid in inkomen en/of opleiding. Zelfs als men er tijd voor heeft, houdt niet iedereen van discussiëren of zelforganisatie, laat staan van politieke bijeenkomsten. Vrijwilligerswerk is minder aantrekkelijk voor mensen met een praktische opleiding.
‘Mensen met een hoog onderwijsniveau zijn vaker vrijwilliger dan mensen met een lager onderwijsniveau’
Het is het bekende drama van de meritocratie: theoretisch opgeleiden verwerven bijna vanzelfsprekend meer macht (Tonkens & Swierstra 2008). Of in de woorden van het Centraal Bureau voor de Statistiek: ‘Mensen met een hoog onderwijsniveau (afgeronde hbo, wo bachelor en wo, master, doctor) zijn vaker vrijwilliger dan mensen met een lager onderwijsniveau. Waar van de hoogopgeleiden bijna de helft actief is als vrijwilliger, blijft dat bij de laagst opgeleiden beperkt tot iets minder dan een kwart. (…) Vrijwilligers voor een burgercollectief of inwonersinitiatief zijn vooral te vinden onder de leeftijdsgroep 45- tot 55-jarigen: van hen deed 5 procent dit (…) Mensen met een hoog onderwijsniveau zijn vaker vrijwilliger (5 procent) dan mensen met een lager onderwijsniveau (2 procent).’ (CBS 2022)
Verwachtingsmanagement
Ten tweede blijkt verwachtingsmanagement nog altijd erg moeilijk. Dit ondanks dat de al meer dan een halve eeuw oude en inmiddels wereldberoemde ‘participatieladder’ van Shelley Arnstein, die voor het eerst inzichtelijk maakte hoe inspraak makkelijk kan ontsporen in windowdressing. (Arnstein 1969)
Wie een inspraakavond organiseerde, weet dat het resultaat van mensen mobiliseren ook méér verzet kan zijn
Wie de doelstellingen onder ogen neemt van beleid dat naar actief burgerschap streeft, ziet dat vaak de hoop tegelijkertijd is dat burgers zich emanciperen én verantwoordelijk gedragen en het beleid meer draagvlak én meer kwaliteit krijgt. Dat kan natuurlijk niet allemaal tegelijk. Wie wel eens een inspraakavond organiseerde, weet dat het resultaat van mensen mobiliseren ook méér verzet kan zijn.
Teleurstelling onder burgers
Een citaat om het achteloos vermengen van doelstellingen te illustreren uit de beleidsnota waaruit de Omgevingswet (nog altijd in behandeling) tot stand kwam: ‘Participatie leidt evident tot meer kwaliteit en draagvlak. De dialoog met de omgeving werkt verrijkend, ook voor de persoonlijke ontwikkeling. Een planvormingsproces dat is gericht op het verkrijgen van draagvlak zorgt voor versnelling, zelfs meer dan een goed gestroomlijnde wettelijke procedure teweeg kan brengen. De inbreng van burgers en bedrijven zal de integraliteit en samenhang van plannen vergroten (...) De grootste winst voor het planvormingsproces zit niet in de formele procedure, maar in de verbeteringen in cultuur, participatie en integraliteit.’ (Hurenkamp en Tonkens 2020).
Het SCP, de Nationale Ombudsman en de commissie Marcouch leggen de bal vooral bij de overheid
Het is voorstelbaar dat dit brede pakket aan verwachtingen teleurstelling onder burgers genereert.
Overkomelijke problemen
Beide problemen zijn overkomelijk. Ook mensen met een praktische opleiding, mensen die niet goed Nederlands spreken of mensen met weinig vertrouwen in de politiek kunnen eigen initiatieven ontwikkelen, de buren helpen of meebeslissen over hun eigen straat of buurt.
Maar dat vergt wel stevige inzet van de overheid en vooral ook een tussen overheid, middenveld en burger gedeeld idee wat er van die burger verwacht wordt en hoe dat bereikt gaat worden: een plan, waarin niet alleen oog is voor de opvattingen die burgers aan het begin van hun inzet hebben, maar ook de uitvoering en effecten met burgers besproken worden. (Brand en Hurenkamp 2022; Fung 2006).
‘De overheid heeft onrealistische verwachtingen van mensen’
Niet voor niets leggen de net al genoemde rapporten van het SCP, de Nationale Ombudsman en de commissie Marcouch de bal vooral bij de overheid.
Vastbijten in eigen gelijk
De ombudsman in diens jaarverslag over 2022: ‘Willen we dat burgers daadwerkelijk mee kunnen doen, dan moet aan bepaalde voorwaarden worden voldaan, zoals genoeg geld om van te leven.’
De commissie Marcouch: ‘De overheid heeft onrealistische verwachtingen van mensen (systemen vormen obstakels), is zelf slecht aanspreekbaar (van het kastje naar de muur sturen) en verbindt (te) grote consequenties aan fouten van burgers. Grote opgaven kunnen alleen worden aangepakt door een democratisch gekozen bestuur dat toegankelijk is voor alle groepen in de bevolking. Een bestuur dat zich niet opsluit in een ivoren toren of vastbijt in het eigen gelijk, maar actief op zoek gaat naar de visie en inzichten van iedereen in de samenleving.’
Rapporten hameren op het belang van sociale grondrechten
Het SCP: ‘De urgentie om sociaal-maatschappelijke, economische en leefomgevingsaspecten in samenhang te wegen wordt vergroot door de opeenstapeling van maatschappelijke problemen die burgers ervaren en de vraagtekens die zij zetten bij het oplossend vermogen van politiek en bestuur. Dit vraagt om extra inspanningen van de hele overheid.’
Diversiteit in democratie organiseren
Alle drie de rapporten hameren op het belang van sociale grondrechten en de noodzaak om diversiteit in de democratie actief te organiseren. In dat perspectief is het dus van belang nog eens goed na te denken hoe we burgerschap begrijpen.
Wanneer we de nadruk leggen op medeverantwoordelijkheid dragen voor de publieke zaak, is de kans niet groot dat andere burgers dan nu bereikt worden, dat overheid en middenveld vertrouwen terugwinnen onder de groepen die nu aarzelend of wantrouwend zijn over overheid en vooral over de politiek.
Een beetje onzekerheid is wel zo gezond voor de creativiteit
Recent vroeg een mooie studie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) aandacht voor het vergroten van persoonlijke controle of grip als manier om mensen zich meer thuis te laten voelen in de samenleving. Het haalt de nadruk weg bij het nu zo populaire ‘bestaanszekerheid’, dat suggereert dat onbehagen, chagrijn of afhaken met name voortkomt uit gebrek aan inkomen of andere vormen van onzekerheid. Maar er zijn genoeg welvarende mensen die zich onbehaaglijk voelen, en een beetje onzekerheid is wel zo gezond voor de creativiteit.
Blijdschap of tevredenheid was onveranderlijk verbonden aan het persoonlijke: men had grip
‘De meeste mensen willen uiteindelijk bepaalde levensprojecten realiseren en veiligstellen – een prettige baan, een fijn huis, gezondheid, een bloeiend sociaal leven. Een beleidsagenda gericht op het maximaliseren van persoonlijke controle – een politiek filosoof zou wellicht zeggen: positieve vrijheid – staat expliciet in dienst van dit streven.’ (Tiemeijer en Keizer 2023: 103)
Grip
Een vergelijkbare analyse kwam naar voren in eigen eerder (kwalitatief etnografisch) werk. Daarin doen we verslag van een onderzoek langs open vragen als ‘vertel eens waar je blij van werd de afgelopen week, weken, maand, jaar; vertel eens waar je boos van werd de afgelopen week, weken, maand jaar’ (Hurenkamp en Sie 2014; Hurenkamp 2017).
Kern van burgerschap is vol in het leven staan, niet zonder zorgen, wel zonder slapeloze nachten
Blijdschap of tevredenheid was onveranderlijk verbonden aan het persoonlijke, aan het huis, de partner of familie, de nieuwe baan en vooral ook de laatste vakantiereis: men had grip. Boosheid was overwegend verbonden aan falende interactie met school (vooral het te lage schooladvies bleek nog lang te blijven hangen), werkgever (promotiekansen, miskenning van vakmanschap en ervaring, gebrek aan zeggenschap, discriminatie) of publieke instellingen (te weinig bijstand, te rigide regels bij hulp): men ervoer geen grip.
Tegenmacht
Zowel uit oogpunt van rechtvaardigheid als uit oogpunt van uitvoerbaarheid is het daarom beter om burgerschap te begrijpen als ‘greep op het leven’. De kern van het burgerschap is vol in het leven staan, niet zonder zorgen of stress, maar wel zonder slapeloze nachten. Onbevreesd voor de buurt, voor de medeburgers, voor de bedrijven en voor de overheid om je heen, in staat om datgene wat je dwars zit te benoemen en datgene wat je belangrijk vindt na te streven, in staat om actie tegen onrecht te ondernemen en actie voor idealen te ondernemen, maar ook in staat dat op eigen voorwaarden te doen.
Is controle hebben over het eigen bestaan niet vooral heel zelfgenoegzaam?
Stelt dat wel iets voor als tegenmacht? Is het niet geloofwaardiger wanneer burgers waakzaam zijn in het publieke domein, niet per se sneuvelbereid zoals ten tijde van de klassieke Atheens democratie, maar wel als een bok op de haverkist waar het gaat om corruptie, vriendjespolitiek, herverdeling, milieubederf, et cetera? Is controle hebben over het eigen bestaan niet vooral heel zelfgenoegzaam?
Bereikbare keuze
Natuurlijk is serieuze dialoog onder burgers en tussen burgers, staat en middenveld van belang. Mensen moeten de ruimte krijgen zichzelf te organiseren, delen van beleid over te nemen en mee te doen aan politiek, door inspraak, demonstraties of een brief aan de krant.
Al die dingen moeten gebeuren, het liefst door een zo divers en groot mogelijk gezelschap. Maar het zal altijd een net wat energieker, beter opgeleid, welvarender gezelschap zijn en het is demotiverend en gemakzuchtig om keer op keer tegen die actieve burgers te zeggen dat zij de usual suspects zijn, (‘oude witte hoger opgeleide mannen’), en dus geen recht van spreken hebben.
Het is tijd om zwakke stemmen en jeugd als burgers tot hun recht te laten komen
Dus natuurlijk moeten we direct aan de slag met een beter ontwerp van de verschillende participatievormen; met meer ruimte voor burgerinitiatief, meer vrijwilligersvergoedingen, meer aandacht voor de ervaringen van bewoners en cliënten nadat beleid in werking is gezet, en mits als adviserend orgaan opgezet iets als een burgerberaad.
Maar de publieke middelen zijn per definitie beperkt en er als gekozen moet worden, lijkt het in termen van burgerschap nu tijd om de verlegen mensen, de zwakke stemmen en de jeugd als burgers tot hun recht te laten komen. Dan ligt het meer voor de hand werk te maken van kunnen meedoen, niet van vanzelfsprekend of zelfs moeten meedoen. Greep op het leven, zodat het actieve burgerschap een bereikbare keuze is.
Menno Hurenkamp is hoogleraar Democratie als mensenwerk aan de Universiteit voor Humanistiek.
Foto: Walther Siksma (Flickr Creative Commons)