Jongerenparticipatie wint aan belang. Vanuit het Kinderrechtenverdrag hebben alle kinderen en jongeren het recht om mee te doen, te denken en te beslissen over plannen die hen aangaan (Verenigde Naties 1991). Betekenisvolle participatie kan een positieve invloed hebben op het welzijn van jongeren en het ontwikkelen van nieuwe vaardigheden en burgerschap. Daarnaast draagt het bij aan de ontwikkeling van beleid en interventies die beter aansluiten bij de leefwereld en behoeften van jongeren (Checkoway 2011; Macauley e.a. 2022). Steeds meer gemeenten zien dan ook de noodzaak om kinderen en jongeren actief te betrekken bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid.
Beperkte inzet
Tijdens een tweejarig project van de Healthy Start Convergence* (2023-2025) onderzoeken we hoe jongerenparticipatie in gemeentelijk beleid te verbeteren is, met als focus de gemeente Rotterdam. Uit verkennende interviews met vertegenwoordigers van twaalf regionale en landelijke organisaties die zich inzetten voor het verbeteren van jongerenparticipatie in beleid blijkt dat er de afgelopen decennia veel tools, aanpakken en stappenplannen zijn ontwikkeld om jongerenparticipatie in beleid betekenisvol vorm te geven. De inzet hiervan is echter beperkt (Fierloos e.a. 2023).
Jongerenparticipatie voorkomt dat je ‘de plank misslaat’ en zorgt voor draagvlak
In ons project willen we niet opnieuw een tool of aanpak ontwikkelen; we streven ernaar inzicht te krijgen in hoe de inzet van jongerenparticipatie kan worden verbeterd. Om te begrijpen waarom de inzet van jongerenparticipatie in gemeentelijk beleid momenteel beperkt is, hebben we, naast inzicht in het perspectief van jongeren, inzicht nodig in het perspectief van beleidsadviseurs. Zij bepalen immers in hoge mate hoe jongerenparticipatie in verschillende beleidsfasen wordt vormgegeven (Vromen & Collin 2010).
Onderzoek Rotterdamse ambtenaren
In totaal zijn er tussen augustus 2023 en februari 2024 negentien diepte-interviews gehouden met Rotterdamse ambtenaren die zich vanuit verschillende teams, afdelingen en clusters bezighouden met jeugd- en jongerenbeleid (4 tot en met 26 jaar) en/of burgerparticipatie. De vraag die tijdens deze interviews centraal stond, is: Welke factoren beïnvloeden of een beleidsadviseur jongerenparticipatie inzet voor de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid?
Inzet jongerenparticipatie in beleid
De deelnemende Rotterdamse ambtenaren vinden de inzet van jongerenparticipatie in beleid belangrijk. Participatie zorgt er volgens hen voor dat beleid aansluit bij de behoeften en de leefwereld van jongeren. Het voorkomt dat je ‘de plank misslaat’ en het zorgt voor draagvlak. Ondanks het belang dat beleidsadviseurs hieraan hechten, is de huidige inzet van jongerenparticipatie volgens velen te benoemen als ‘beperkt’, ‘nauwelijks’ of ‘minimaal’. Als jongerenparticipatie wordt ingezet, is dit meestal incidenteel. Het hangt af van enkele beleidsadviseurs die hiervoor vanuit hun eigen overtuigingen het initiatief nemen.
Zelf denken te weten wat de doelgroep nodig heeft, belemmert de inzet van participatie en ervaringskennis
Uit de interviews komen verschillende factoren naar voren die invloed hebben op de inzet van jongerenparticipatie in beleid. Voor de analyse van deze factoren maken we onderscheid tussen factoren die (met name) spelen op individueel niveau en op contextueel niveau.
Individuele factoren:
1 Opvattingen over het belang van ervaringskennis en opvattingen over jongeren
Op individueel niveau speelt allereerst het belang dat beleidsadviseurs hechten aan de inzet van participatie en ervaringskennis als kennisbron voor beleid. Hoewel veel beleidsadviseurs aangeven dat ze dit waardevol vinden, wisselt de mate waarin zij dit als essentiële kennisbron voor beleid zien. Zelf al denken te weten wat de doelgroep nodig heeft, belemmert de inzet van participatie en ervaringskennis.
Daarnaast komen diverse opvattingen over jongeren naar voren die de inzet van participatie in de weg staan. Zo wordt aangegeven dat kinderen en jongeren niet volwassen genoeg zijn om te kunnen participeren, te weinig levenservaring hebben of te veel out of the box-denken. Ook de opvatting dat jongeren niet op participatie zitten te wachten en al helemaal niet op ‘een stoffige oude ambtenaar’, komt vaak naar voren en zorgt voor terughoudendheid.
2 Je geen expert voelen
Ook het zelfvertrouwen van beleidsadviseurs in hun vaardigheden om jongerenparticipatie vorm te geven, speelt een rol. Veel beleidsadviseurs voelen zich geen expert in contact leggen met kinderen en jongeren. Door die onzekerheid laten ze jongerenparticipatie vaak over aan extraverte collega’s, jongerenwerkers of externe bureaus die hiermee meer ervaring hebben.
Beleidsadviseurs zijn soms bang dat de inzet van participatie ‘gezeur’ oplevert en valse verwachtingen schept
3 Controle durven loslaten
Tot slot heeft het (niet) durven loslaten van controle invloed op de inzet van participatie. Veel beleidsadviseurs ervaren het verloop van participatieprocessen als onzeker. Ze zijn bang dat de inzet van participatie ‘gezeur’ oplevert en valse verwachtingen schept. Als die verwachtingen vervolgens niet worden waargemaakt, brokkelt het vertrouwen in de overheid verder af. Dit kan beleidsadviseurs ervan weerhouden om participatie in te zetten.
Contextuele factoren:
1 Gebrek aan visie en rugdekking van hogerop
Een factor die op contextueel niveau vaak naar voren komt, is het gebrek aan een gedeelde visie wat betreft de inzet van jongerenparticipatie en ervaringskennis in beleid. De meeste deelnemers geven aan dat een duidelijke visie ‘van hogerop’ ontbreekt. Dit leidt tot twijfel en onzekerheid: is het wel de bedoeling? Om serieus en betekenisvol met participatie aan de slag te gaan, hebben beleidsadviseurs steun en rugdekking vanuit de organisatie nodig.
Een deelnemende manager herkent het ontbreken van een visie van hogerop. Het gesprek over de inzet van participatie en ervaringskennis in beleid, en hoe dit zich verhoudt tot evidence-based werken, zou op directieniveau beter kunnen worden gevoerd om medewerkers meer richting te bieden.
Om jongerenparticipatie naar een hoger plan te tillen, is meer inzet nodig vanuit management en directie
Als een gezamenlijke richting ontbreekt, gaan beleidsadviseurs hierin zelf keuzen maken op basis van hun eigen normen en waarden, wat op dit moment in hoge mate gebeurt. De inzet van jongerenparticipatie is nu afhankelijk van een kleine groep medewerkers. Deze ‘aanjagers’ kunnen van onderaf beweging brengen in de organisatie. Maar om jongerenparticipatie naar een hoger plan te tillen, is er volgens deelnemers meer inzet nodig vanuit het management en de directie.
2 Gebrek aan menskracht, financiële middelen en interne samenwerking
Verschillende belemmeringen voor de inzet van jongerenparticipatie hebben te maken met de structuur van de organisatie. Een tekort aan menskracht en financiële middelen weerhoudt beleidsadviseurs ervan om serieus met jongerenparticipatie aan de slag te gaan. Ook de interne samenwerking, vooral domeinoverstijgend, is uitdagend en biedt volgens deelnemers ruimte voor verbetering.
3 Het vermijden van risico’s, bureaucratie
De cultuur binnen de gemeente speelt volgens deelnemers ook een rol. Vaak worden risico’s zoveel mogelijk vermeden, wat het organiseren van participatie lastig maakt omdat de uitkomsten van tevoren nog niet bekend zijn. Daarnaast zorgt (overbodige) bureaucratie voor vertraging.
Je mag participatie niet inzetten om het ‘maar even af te vinken’
4 Ongeschreven regels
Tot slot komen we verschillende ‘ongeschreven regels’ tegen over de inzet van participatie. Bijvoorbeeld dat je participatie niet mag inzetten om het ‘maar even af te vinken’ en dat je geen ‘valse verwachtingen’ mag scheppen. Je moet het serieus nemen en iets met de input van jongeren doen. Dat maakt het ook direct zwaar. De ongeschreven regels zijn enerzijds helpend, maar zorgen er ook voor dat beleidsadviseurs extra voorzichtig zijn om met participatie aan de slag te gaan.
Individuele en contextuele factoren grijpen op elkaar in
Verschillende individuele en contextuele factoren grijpen op elkaar in. Zo kan het ervaren gebrek aan rugdekking koudwatervrees versterken en zorgt een organisatiecultuur waarin de nadruk ligt op het vermijden van risico’s ervoor dat het lastig is om de controle los te laten, terwijl dat nodig is om open en onbevangen in een participatieproces te kunnen stappen.
Allereerst is het organiseren van kritische reflectie en dialoog binnen de gemeentelijke organisatie nodig
Samenhangende aanpak die ingrijpt op combinatie van factoren
Gelet op deze samenhang is het nodig een aanpak te ontwikkelen die ingrijpt op een combinatie van factoren. Allereerst het organiseren van kritische reflectie en dialoog binnen de gemeentelijke organisatie om tot een gedeeld en doorleefd normatief kader te komen wat betreft de inzet van jongerenparticipatie en ervaringskennis. Dit geeft betrokkenen ruimte en houvast om werk te maken van participatie.
Tegelijkertijd is het volgens deelnemers cruciaal om het ‘gewoon te gaan doen’ en er niet alleen over te praten. Op basis van onze interviews concluderen we dat deze stap naar actie niet vanzelfsprekend is. Beleidsadviseurs hebben baat bij ondersteuning vanuit de organisatie. We stellen voor om in te zetten op het creëren van een leeromgeving waar doen en denken samenkomen. In Rotterdam worden hierin de komende tijd nieuwe stappen gezet (Fierloos e.a. 2024).
Er liggen nog veel vragen open. Zo is er inzicht nodig in hoe jongerenparticipatie zo kan worden ingericht dat alle jongeren bereikt en daadwerkelijk gehoord worden (Zweegman e.a. 2023). We moedigen een breed gesprek aan over wat er nodig is om de inzet van jongerenparticipatie in gemeentelijk beleid te verbeteren en leren graag van de ervaringen van jongeren en beleidsmakers.
Irene Fierloos is postdoctoraal onderzoeker bij de EUR. Zij onderzoekt vanuit Healthy Start hoe jongeren kunnen meedenken, meedoen en meebeslissen in gemeentelijk beleid en wat de ruimte hiervoor is. Lysanne te Brinke is universitair docent klinische psychologie bij de EUR en academic lead van de Healthy Start ‘Ambitie: Betrokkenheid en participatie van jongeren’. Ze onderzoekt pro-sociaal gedrag en hoe jongeren bijdragen aan maatschappelijke verandering. Arwin van Buuren is hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR). Hij onderzoekt bewonersparticipatie, uitnodigend bestuur en design.
Wil je met de onderzoekers meedenken (of -doen)? Neem dan contact op met Irene Fierloos via fierloos@essb.eur.nl
Noot
* Een samenwerking tussen de Erasmus Universiteit Rotterdam, de TU Delft en het Universitair Medisch Centrum Rotterdam, zie https://convergence.nl/nl/healthy-start/
Foto: Sebastiaan ter Burg (Flickr Creative Commons)